Bu çalışma, Sağlık-Sen’in “sağlık ve sosyal hizmetler” hizmet kolunda yetkiyi uzun süre korumasını; mevzuatın (4688 sayılı Kanun ve uygulama mimarisi) ürettiği teşvikler, örgütsel kapasite ve sahadaki davranışsal dinamiklerin birleşimi olarak açıklamaktadır. Yetki sistemi, her yıl ölçülen üye sayısını (ve buna bağlı temsil gücünü) sendikal rekabetin merkezine yerleştirdiği için, bir sendika “yetkili” konuma ulaştığında bunu üyeye dönüştüren bir geri-besleme döngüsü oluşur: masada görünürlük → kazanım anlatısı → sahada temsil ağıyla yayılım → yeni üyelik/elde tutma. Üyelik aidatının kamu işvereni aracılığıyla kesilip sendikaya aktarılması gibi uygulamalar, üyeliğin sürdürülmesini “varsayılan seçenek” hâline getirirken; işyeri temsilciliği ve şube yapılanmaları da bireysel kararın sosyal çevre üzerinden şekillenmesini güçlendirir.
2015–2025 döneminde resmi istatistikler Sağlık-Sen’in üye sayısının (hizmet kolu içinde) 211.648’den 273.831’e yükseldiğini; ancak aynı dönemde hizmet kolundaki toplam kamu görevlisi sayısının da yaklaşık 494.898’den 805.381’e çıktığını gösteriyor. Bu nedenle Sağlık-Sen’in “hizmet kolu içindeki payı” (üyelerinin hizmet kolu toplam kamu görevlisine oranı) 2015’te ~%42,8 iken 2025’te ~%34,0 düzeyine gerilemiş; buna karşın Sağlık-Sen’in mutlak üye sayısı yüksek kaldığı için yetkiyi koruyan “birinci sendika” konumu devam etmiştir.
Raporda ayrıca, Sağlık-Sen’in güçlü konfederasyon ekosistemi (özellikle Memur-Sen), iletişim “kazanım döngüsü”, üyeye sunulan hizmet paketleri ve rakiplerin (Türk Sağlık-Sen, SES) farklı stratejik konumlanmalarının rekabeti nasıl şekillendirdiği tartışılmaktadır. Son bölüm, yetkinin el değiştirebileceği koşulları (mevzuat reformu, büyük ölçekli memnuniyetsizlik dalgaları, rakiplerin koordineli örgütlenmesi, hizmet kolu içi parçalanma) senaryo mantığıyla ele alır ve reform/örgütlenme önerileri sunar.
Yöntem ve veri notları
Bu analizde “yetki” kavramı, 4688 sayılı mevzuat çerçevesinde her hizmet kolunda en fazla üyeye sahip sendikanın (ve ilgili konfederasyonların) her yıl ilan edilen resmi üye sayımlarına göre belirlenmesi pratiğine dayanır. Üye sayıları için temel kaynak, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından Resmî Gazete’de yayımlanan “kamu görevlileri sendikalarının üye sayıları” tebliğleridir (2015–2025 seçkisi).
2015–2020 ve 2023–2025 için “sağlık ve sosyal hizmetler” hizmet kolunda Toplam Kamu Görevlisi, Sağlık-Sen, Türk Sağlık-Sen ve SES üye sayıları aynı yıl tebliğ tablosundan derlenmiştir.
2021 için tebliğ PDF’sinde “hizmet kolu toplam kamu görevlisi” bilgisine ulaşılsa da (647.512), aynı dosyada ilgili sayfaların erişim sorunları nedeniyle üç büyük sendikanın üye sayıları ikincil bir derleme kaynaktan (Memur-Sen’in, tebliğ verilerine dayandığını belirttiği kitapçık) alınmış ve oranlar bu toplam üzerinden hesaplanmıştır.
2022 yılı için tebliğin sağlık hizmet kolu sayfalarına erişim teknik olarak mümkün olmadığı için (tekrar eden sunucu hataları), tabloya “eksik veri” olarak işlenmiştir; buna karşın aynı tebliğin toplam kamu görevlisi ve konfederasyon toplamı sayfaları görülebildiğinden 2022’de genel sendikalaşma düzeyi ve konfederasyon büyüklükleri analizde ayrıca kullanılmıştır.
Yetki sistemi ve mevzuatın teşvik mekanizması
4688 sayılı çerçeve, kamu görevlilerinin sendika ve konfederasyon kurma/üye olma süreçlerini tanımlar; toplu sözleşme mekanizmasını ve temsil mimarisini düzenler. Kritik nokta, temsiliyetin (dolayısıyla masadaki ağırlığın) “üye sayısı” üzerinden ölçülmesi ve bunun her yıl idari bir süreçle tespit edilmesidir. Bu, sendikalar arası rekabeti “her yıl yenilenen ölçüm” mantığına bağlayarak süreklileştirir.
Mevzuatın üyelik ekonomisi açısından en güçlü teşviklerinden biri, aidatın kamu işvereni tarafından maaştan kesilip sendikaya aktarılması modelidir. Bu sistem, üyeliği “operasyonel olarak düşük maliyetli” kılarken; üyelikten ayrılma gibi işlemlerde ise (form, bildirim, idari süreç) görece daha yüksek işlem maliyeti ve sosyal görünürlük doğurabilir. Dolayısıyla sahada “üyeliği sürdürme” davranışı, salt ideolojik yakınlıktan değil; pratik kolaylık ve risk algısından da beslenir.
Yetki sisteminin yapısal sonucu, “yetkili sendika avantajı”dır: Yetkili sendika, hizmet kolu gündemini belirlemede daha yüksek görünürlük, pazarlıkta protokol gücü ve kamuoyu nezdinde “sonuç alma kapasitesi” iddiası üretir. Bu iddia, kampanya iletişimiyle üyeliğe çevrildiğinde, bir pozitif geri-besleme döngüsü oluşur: Yetki → görünürlük → kazanım anlatısı → yeni üyelik → bir sonraki yıl yetkinin güçlenmesi. Bu döngü, sadece Sağlık-Sen’e özgü değil; 4688’in “sayısal temsil” mimarisinin doğrudan çıktısıdır.
Bu noktada iki ek kurumsal unsur önemlidir. Birincisi, işyeri/kurum düzeyinde sendikal temsilciliğin varlığı ve temsilci sayısının işyeri büyüklüğüyle ilişkilendirilmesi, saha örgütlenmesini “ölçek ekonomisine” bağlar: Büyük hastaneler ve il sağlık teşkilatlarında güçlü olan sendika, temsilci ağı üzerinden daha yoğun temas kurar. İkincisi, tebliğlerin her yıl Resmî Gazete’de yayımlanması, “resmi sayının iletişim malzemesine dönüşmesini” kolaylaştırır; sendikalar bu verileri hızla sahiplenip büyüme/azalma anlatısı kurabilir.
2015–2025 üye verileri ve trend analizi
Tablo 1: Sağlık ve sosyal hizmetler hizmet kolu – seçili sendikaların üye sayıları ve hizmet kolu payı (2015–2025)
Aşağıdaki tabloda “pay (%)”, sendikanın üye sayısının hizmet kolundaki toplam kamu görevlisi sayısına oranıdır. Veriler, (2022 hariç) ilgili yıl tebliğ tablolarından; 2021 sendika üye sayıları ise tebliğ verilerine dayalı bir derleme kitapçıktan alınmıştır (2021 için oranlar ayrıca hesaplanmıştır).
Kısa trend okuması (2015–2025):
Sağlık-Sen’in üye sayısı 2015’te 211.648 iken 2025’te 273.831’e yükselmiştir. Bu +62.183 (yaklaşık +%29) artış, sendikanın “mutlak kapasite” olarak büyümeyi sürdürdüğünü gösterir.
Buna rağmen Sağlık-Sen’in hizmet kolu payı 2015’te ~%42,8 iken 2025’te ~%34,0’e gerilemiştir; temel neden, aynı dönemde hizmet kolundaki toplam kamu görevlisi sayısının 494.898’den 805.381’e çıkması ve istihdam tabanının büyümesidir.
Rakiplerde ise daha farklı bir resim ortaya çıkar: Türk Sağlık-Sen’in payı genel olarak %16–20 bandında daha yatay seyrederken, SES’in payı 2015’te %8,4 iken 2025’te %3,5’e inmiştir. Bu, “ideolojik/siyasal kimlik” taşıyan örgütlenmelerin kamu sektöründe üye genişletmekte daha zorlandığına dair literatürdeki bulgularla uyumludur.
Şekil 1: 2015–2025 hizmet kolu payı trendi (seçili sendikalar)
Grafik, Sağlık-Sen’in mutlak üye sayısı artsa bile (özellikle 2020 sonrası) hizmet kolu istihdam tabanının büyümesiyle payın aşağı yönlü eğilim gösterdiğini; buna karşın Türk Sağlık-Sen’in daha yatay bir bantta kaldığını ve SES’in uzun dönemli bir düşüş yaşadığını görselleştirir.
Sağlık-Sen’in kurumsal kapasitesi: teşkilatlanma, temsil ağı, üye hizmetleri ve konfederasyon etkisi
Sağlık-Sen’in gücünü açıklarken, yalnızca “kaç üyesi var?” sorusu değil, bu üye sayısının nasıl üretildiği ve korunduğu sorusu belirleyicidir. Burada dört kurumsal kaldıraç öne çıkar.
Temsil ağı ve saha ölçeği (il/ilçe/hastane düzeyi): 4688 pratiği, sendikaların kamu kurumlarında işyeri temsilcileri üzerinden görünür olmasını teşvik eder. Temsilcilik sistemi; bilgi akışı (mevzuat değişikliği, atama/izin uygulamaları), üyelik işlemleri ve “sosyal kanıt” üretimi açısından kritik bir dağıtım kanalıdır. İşyeri temsilcilerinin seçimi ve kurumsal ilişki çerçeveleri, kamu mali idaresi dâhil olmak üzere farklı kurumların yayımladığı uygulama metinlerinde yer alır; bu da sahada temsil mekanizmasının sistematik biçimde çalıştığını gösterir.
Bu çalışmada Sağlık-Sen’in il/ilçe/hastane bazında temsilci sayısına dair düzenli ve doğrulanabilir bir kamu verisi bulunamadığı için “sayısal temsilci envanteri” çıkarılamamıştır; ancak 250–275 bin bandındaki üyelik ölçeğinin, sahada çok katmanlı (şube + işyeri temsilcisi) bir örgütlenmeyi fiilen zorunlu kıldığı açıktır.
Üyeye sunulan hizmetler (hukuk, anlaşmalar, eğitim): Kamu sendikacılığında üyeliği kalıcılaştıran unsurlardan biri, “toplu sözleşme kazanımı” kadar, gündelik iş yaşamında karşılaşılan sorunları düşük maliyetle çözebilecek hizmet kapasitesidir. Sağlık-Sen’in haber akışında üyeye dönük indirim anlaşmaları ve eğitim/sertifika programları gibi içeriklerin düzenli biçimde yer alması, bu stratejinin iletişimde merkezi tutulduğunu gösterir.
Özellikle hukuki destek ve idari süreçlerde danışmanlık, kamu sektöründe “riskten kaçınma” davranışıyla birleştiğinde üyelikten ayrılma ihtimalini düşüren bir sigorta mekanizması gibi çalışabilir (bu raporda davranışsal çerçeve ayrıca ele alınıyor).
Konfederasyon altyapısı ve kaynak avantajı: Sağlık-Sen’in en belirgin kurumsal avantajı, Memur-Sen ekosistemiyle birlikte hareket etmesidir. 2022 tebliğinde konfederasyon toplamları, Memur-Sen’in 1.054.642 ile en büyük konfederasyon olduğunu; Türkiye Kamu-Sen (526.684) ve KESK (150.338) gibi diğer büyük aktörlerin daha düşük ölçekte kaldığını gösterir.
Bu ölçek farkı; uzman kadro, hukuk birimleri, eğitim faaliyetleri, medya/iletişim kapasitesi ve toplu pazarlık koordinasyonu gibi ortak altyapıların daha güçlü kurulabilmesi anlamına gelir. Nitekim Memur-Sen kaynaklı yayınlarda, tebliğ verilerinin konfederasyon ve bağlı sendika düzeyinde düzenli raporlandığı; bunun da kurumsal hafıza ve stratejik iletişim için bir “veri sürdürülebilirliği” sağladığı görülür.
Yetki anlatısı (meşruiyetin üretimi): Yetkiyi koruyan sendikaların tipik stratejisi, resmi istatistik yayımlanır yayımlanmaz “tescil” diliyle bunu bir tür performans kanıtı olarak kamuoyuna sunmaktır. Sağlık-Sen’in 2020’de üye sayısını 253 bin bandına çıktığını kendi kanallarında duyurması, resmi sayıların hızla sahiplenilerek “teşkilata teşekkür + ileri hedef” çerçevesinde mobilize edildiğini gösteren tipik bir örnektir.
Benzer biçimde Memur-Sen’in 2023 istatistikleri sonrası açıklamalarında Sağlık-Sen’in hizmet kolunda birinci olduğu ve “yetkide” belirli bir yıl eşiğini vurguladığı görülür; bu da yetki anlatısının konfederasyon düzeyinde de yeniden üretildiğini gösterir.
Toplu sözleşme kazanımları, iletişim stratejileri ve somut örnekler
Kamu sendikalarında üyelik artışının “yakıtı”, çoğu zaman iki kanaldan gelir: (i) toplu sözleşme pazarlığı ve (ii) kurum içi özlük/uygulama düzeyinde mikro kazanımlar. Sağlık-Sen’in uzun dönemli gücü, bu iki kanala ilişkin iletişim kapasitesini istikrarlı biçimde çalıştırabilmesiyle yakından ilişkilidir (bu, yalnızca Sağlık-Sen’e özgü bir beceri değil; “büyük ölçekli kamu sendikacılığı” literatüründe tipik bir örüntüdür).
Toplu sözleşme görünürlüğü: Sendikalar, her toplu sözleşme döngüsünü bir “hesap verme” ve “kazanım paketleme” anına dönüştürür. Sağlık-Sen’in yerel/şube sayfalarında toplu sözleşme imza sürecine ilişkin içeriklerin duyurulması, örgütün merkez-şube hattında aynı mesaj setini yayabildiğini gösterir.
Akademik bir çalışma da kamu sendikalarının toplu pazarlık sürecinde sosyal medyayı yoğun biçimde kullanarak mali haklar, sosyal haklar ve özlük hakları temalarında kamuoyu oluşturduğunu; “zam/enflasyon/istihdam statüsü” gibi kavramların içeriklerde öne çıktığını bulgulamaktadır. Bu tür iletişim, üyeye “müzakere kapasitesi” imajı sunar ve karşılaştırmalı rekabette kritik rol oynar.
Mikro kazanımlar ve gündelik yaşam etkisi: Sağlık-Sen’in 2020’de “iptal edilen yıllık izinlerin gelecek yıla devredilmesi” gibi spesifik bir uygulama değişikliğini kendi girişimiyle ilişkilendirerek duyurması, “gündelik sorun çözen sendika” çerçevesinin nasıl kurulduğuna somut örnektir. Bu tarz mikro-politika kazanımları (izin/çalışma düzeni, görevlendirme, nöbet, tazminat uygulamaları vb.) sağlık kurumlarında çalışan personelin doğrudan deneyimine dokunduğu için üyelikte elde tutmayı güçlendirebilir.
Yetki verisinin iletişime dönüşmesi: Resmi istatistik yayımlandığında sendikanın ilk refleksi, sayıyı bir “kolektif başarı” olarak kodlamaktır. Bu kodlama sadece merkez açıklamasıyla değil; şube duyuruları ve sosyal medya içerikleriyle de çoğaltılır. Sağlık-Sen’in geçmiş arşivinde “yetkimiz tescillendi” gibi başlıklar, bu retoriğin uzun dönemli bir kurumsal dil olduğunu gösterir.
Rekabet, davranışsal dinamikler, kırılganlıklar ve politika önerileri
Sağlık-Sen’in gücünün “sarsılmamasını” açıklamak için rakiplerin konumunu da aynı analitik çerçevede okumak gerekir: rekabet yalnızca ideolojik değil; örgütsel kapasite, kaynak ve sahada işlem maliyeti yönetimi rekabetidir.
Rakip sendikaların stratejik pozisyonu: 2015–2025 verileri, Türk Sağlık-Sen’in hizmet kolu payını daha stabil bir bantta koruduğunu; SES’in ise uzun dönemli bir gerileme yaşadığını gösteriyor. Bu farklı yönelimler, kamu görevlileri sendikacılığında “pragmatik kazanım odaklı” çizgi ile “mücadele/itiraz kapasitesi yüksek ama üye tabanını genişletmekte zorlanan” çizgi arasındaki gerilimi andırır. Literatürde kamu görevlileri sendikacılığının kurumsal/paradoksal yapısı (haklar, temsil, siyasal alanla temas, üyelik motivasyonları) bu tür ayrışmaların neden kalıcılaştığını tartışır.
Davranışsal ve sosyolojik faktörler (neden “büyük” sendikada kalınır?):
Kamu kurumlarında sendika üyeliği bireysel bir tercih gibi görünse de, pratikte üç psikososyal mekanizma sık çalışır:
- Risk algısı: Üyelik, bazı çalışanlar için “koruyucu kalkan” (hukuki destek, temsilcilik, problem çözme kanalı) olarak algılanır; bu algı, üyeliği sürdürmeyi rasyonelleştirir.
- Sosyal etki ve normlar: İşyeri temsilciliği ve çalışma arkadaşlarının tercihleri, “en güçlü sendika”ya yönelmeyi kolaylaştırır; çünkü çalışanlar sonuç alma kapasitesini çoğu zaman sayısal güçle eşleştirir.
- Maliyet–fayda değerlendirmesi: Aidatın otomatik kesilmesi, üyeliği sürdürmeyi “varsayılan”a yaklaştırır; ayrılma/başka sendikaya geçme ise daha görünür ve işlemli bir eylemdir.
Kırılganlıklar: Yetki hangi koşullarda el değiştirir?
Yetki değişimi, sadece bir sendikanın zayıflamasıyla değil, rakibin “eşik aşmasıyla” mümkündür. Veriler, Sağlık-Sen’in payının uzun dönemde gerilediğini (özellikle 2020 sonrası) ama mutlak üye sayısının çok yüksek kaldığını gösteriyor; dolayısıyla kısa vadede yetki değişimi için çok güçlü bir rakip büyümesi gerekir.
Bununla birlikte üç senaryo “yüksek olasılıklı kırılma hattı” üretir:
- Mevzuat/uygulama reformu: Üye tespiti ve yetki belirleme mekanizmasının (ör. çoğul temsili artıran, baraj/temsiliyet formülünü değiştiren, hizmet kolu pazarlık yapısını farklılaştıran) reforme edilmesi, mevcut güç dengelerini hızla değiştirebilir.
- Hizmet kolu içi parçalanma ve yeni sendikalar: 2020 tebliğinde sağlık hizmet kolu içinde çok sayıda küçük sendikanın listelenmesi, parçalanmanın arttığını ve rekabetin artık sadece “üçlü yapı” ile sınırlı olmadığını gösterir. Parçalanma büyüdükçe birincinin payı düşebilir; ancak parçalanma rakiplerin de büyümesini zorlaştırdığı için “yetkiyi devirmeden pay eritme” sonucu da doğurabilir.
- Büyük ölçekli memnuniyetsizlik + rakip koordinasyonu: Kamu görevlileri sendikacılığında üyelik değişimi çoğu zaman dalga şeklinde olur; bunun olabilmesi için hem memnuniyetsizliğin yaygınlaşması hem de rakibin sahada “geçişi kolaylaştıran” bir örgütlenme hattı kurması gerekir. ÇSGB faaliyet raporları, bazı yıllarda toplam sendikalaşma oranının gerilediğini veya sınırlı arttığını (2020–2021 örneğinde) göstererek, sistemin duyarlılığını ima eder.
Reform isteyenler veya rakipler için somut politika/örgütlenme önerileri:
Bu raporun bulguları, “sadece eleştiri” ile yetki değişiminin zor olduğunu; ölçekli ve hedefli müdahaleler gerektiğini gösteriyor.
- Hizmet bazlı örgütlenme (mikro-segmentasyon): Rakiplerin, sağlık hizmet kolunu tek blok yerine “meslek grubu + kurum türü” segmentleriyle ele alması (ör. birinci basamak, acil, üniversite hastaneleri, sosyal hizmetler) ve her segment için ayrı değer önerisi geliştirmesi gerekir. Parçalı alanda kazanım anlatısı somutlaşır.
- İşlem maliyetini düşüren üyelik altyapısı: Üyelik/ayrılma süreçlerinde danışmanlık, dijital rehberler ve hukuki destek paketleriyle “geçiş maliyeti” düşürülmedikçe, büyük sendikadan kopuş sınırlı kalır.
- Kazanım ispatı ve veri disiplini: Resmi tebliğ verileri yayımlanır yayımlanmaz, rakipler sadece eleştiri değil; kendi büyüme/etki metriklerini (dava kazanımı, idari işlem iptali, yerel kazanımlar) şeffaf biçimde raporlayarak “alternatif kapasite” inşa etmelidir.
- Konfederasyon düzeyi ittifak/koordinasyon: 2022’de konfederasyon ölçek farkı çok büyüktür; dolayısıyla rakiplerin en azından kampanya, hukuk ve eğitim kapasitesinde ortak altyapı kurması, ölçek ekonomisi yaratabilir.
- Toplu pazarlıkta “anlamlı farklılaşma”: Literatür, toplu pazarlık dönemlerinde iletişimin (özellikle sosyal medya) yoğunlaştığını, kavram setlerinin (zam/enflasyon/istihdam) öne çıktığını gösteriyor. Rakiplerin bu dönemi “farklılaşmış teklif”le kullanması (ör. belirli meslek gruplarına odaklı düzenleme önerileri) gerekir.
- Mevzuat reformu için hedefli öneri seti: Reform isteyenler için en etkili yol, üye tespit ve temsil mekanizmasının “çoğul temsili güçlendirecek” ama ölçülebilirliği bozmayacak şekilde güncellenmesine dair teknik taslaklar üretmektir (ör. hizmet kolu içinde asgari temsil + nispi temsil karması gibi).
Şekil 2: 2015–2025 dönüm noktaları zaman çizelgesi
